"十四五”时期是我国全面建成小康社会、 实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国将进入新发展阶段。在这一新阶段，机场将面临新机遇，迎来新挑战。本文从战略和规划的概念出发，系统阐述相关理论、工具和方法，总结机场“十四五” 规划编制的方法论，对机场贯彻新发展理念、构建新发展格局，推进“十四五”规划的实施具有十分重要的意义。

       战略规划的基本概念与理论方法

         (一)战略和规划的基本概念

       战略是为了形成企业的竞争优势，赢得市场而采取的一系列的行动。规划是个人或组织制定的比较全面长远的发展计划，如五年发展规划。编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我党治国理政的重要方式。战略和规划这两个词高度相关，高度相似，容易混淆。战略和规划既有相同点，也有不同点：

       在相同点方面：战略和规划的基本内核相同， 都从属于“发展”这一主题，都是对“发展”的谋划；基本内容相同，都是分析发展形势、研究发展趋势、明晰发展方向和目标、布局发展任务；理论工具相同，制定战略和制定规划都是应用相同的理论、工具和方法。

       在不同点方面：战略和规划的概念层次不同， 战略更侧重于对愿景的追求，更宏观；规划更侧重于对具体事项的安排，对资源的配置，相对微观；形成时序不同，上位战略先于本位规划，一般是在战略的指导下，再编制发展规划；时间周期不同，战略的周期更长，一般是10~15年。而规划的周期较短，一般以5年为一个周期。

       有时人们也把战略和规划两个概念连用，既结合了 “战略”的宏观指导性，又加入了规划的可操作性。也有很多人把战略和规划两个词混用。随着各级政府对规划编制与实施的重视程度不断提高，战略规划在我国航空运输发展中的纲领性作用日益彰显，已成为各级政府部门进行机制优化、政策安排及民航企事业单位制定经营决策的重要依据。

         (二)战略规划的基本理论

       关于企业发展的战略规划理论很多，比较有代表性的有三大理论：

       一是环境-战略-组织理论，其代表人物是战略学家钱德勒，他认为战略 应当适应环境，满足市场需求，组织结构必须适应企业战略；

       二是竞争战略理论，其代表人物是迈克尔•波特，他提出来战略的核心是要获取竞争优势，企业在产业中的竞争地位决定竞争优势；

       三是核心能力理论，其代表人物是哈默，他提出企业必须要有独特的竞争力，即核心竞争力。

       （三）战略规划的常用方法

       战略规划常用的有PEST分析法、SWOT分析法、标杆分析法和差异分析法等。

       PEST分析法是指企业在分析外部环境时从政治环境、经济环境、社会文化环境、技术环境等四个维度来分析；

       SWOT分析法是指把外部环境和企业内部情况结合起来分析，SWOT四个字母分别代表着组织优势、组织劣势、外部机遇、外部威胁；

       标杆分析法是指列举最佳机场实践作为标杆，然后与之进行对比，查找不足，提出行动方法；差异分析法是指将机场现有经营数据与已有目标进行对比分析，查找不足，提出行动方法。

       编制机场规划的前提与基础

       （一）编制机场规划必须清晰认识发展的外部环境

       “不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一隅。”描绘未来五年发展蓝图，必须着眼长远、把握大势。编制机场规划必须清晰认识 “十四五”发展的外部环境，可以总结为五点：疫情冲击严重持久、国际形势复杂动荡、经济逆全球化而动、新时代的新发展理念、数字化转型。

       （二）编制机场规划必须清晰认识机场的特 殊属性

       从物理属性看，机场首先是一个物理的地域概念，包含飞行区、航站区和公共区；从功能属性看，机场是天地的联结者；从社会属性看，机场是公共基础设施，要充分把握好机场与政府的关系，机场收益性与公益性的关系；从民航行业看，机场是民航生态的运行平台，未来将在智慧民航生态中发挥更大的作用；从旅客角度看，机场是民航整体形象的代言人；从城市交通看，机场是通达世界的窗口；从经济贡献看，机场带动产业经济和区域经济发展，支持区域经济协调发展；从国家战略看，机场是服务“一带一路”等国家战略的有力支撑；从应急角度看，机场在抢险救灾、海外撤侨、医疗救护等方面，扮演国家应急重要通道的角色。机场的特殊属性，决定它的初心、使命、发展目标和发展策略不同于一般性企业。

       （三） 编制机场规划必须正确把握机场发展 的“六化”趋势

       一是机场的集群化。这是都市集群协同发展的结果，像京津冀机场群、大湾区机场群、长三角机场群；二是机场的场景人文化。机场正在从 单一的交通运输场所向多要素聚集且紧密联结的场景化演变，更注重旅客感受；三是机场发展的品质化。全面推进四型机场建设，全力推进新时代机场高质量发展和民航强国建设；四是机场综合枢纽化。以机场为中心建立综合交通枢纽，为旅客提供无缝运输服务；五是机场主业公益化。机场经济就是平台经济、流量经济、生态经济，机场主业就是建平台、创品牌；六是机场辅业商业化。在需求多样化和机场盈利增长要求的共同 趋动下，全球主要机场已经由单纯的“机场”转变为人流、物流集聚，商业休闲功能齐备的“航空城”，非航业务收入超过航空性业务收入，成为枢纽机场盈利的主要来源。

       （四） 编制机场规划必须了解并且符合中国民航的政策和要求

       2009年，《民用机场管理条例》明确了机场公共基础设施定位，机场经营性业务管理模式、 地方政府和机场管理机构的责任和管理边界。2010年，《民航强国的战略构想》对机场强提出了九项要求，即安全服务设施全、航线连通性广、 客货规模大、服务流程顺、运行效率高、运营成本低、应急救援能力强、地面交通方式多、整体环境优等。2019年，《中国民航高质量发展指标框架体系》提出了高质量发展的五大理念和六个 要素。2020年，《中国民航四型机场建设行动纲要》提出建设以“平安、绿色、智慧、人文”为核心的四型机场。

        （五） 编制机场规划要对标上位规划

       编制机场“十四五”规划要对标《“十四五” 民用航空发展规划》关于推动国家综合机场体系向更高质量迈进部分，如加快机场基础设施建设、打造机场综合交通枢纽、提升机场建设运营水平、构建高水平科技创新体系等。编制机场“十四五” 规划还要对标其所在省、市《“十四五”发展规划》, 尤其是其中关于经济发展、土地规划、产业规划等内容。

        （六） 编制机场规划要以专项课题研究为基础

       机场的专项规划很多，如航空业务发展规划、 航线网络规划、货运业务规划、非航业务发展规划、临空经济产业规划、通用航空发展规划、综合交通枢纽规划、运行能力建设发展规划、机场建设规划、机场数字化转型规划、机场安全规划、人文机场建设规划、绿色机场规划、人才及教育培训规划、党建规划、科技发展规划等。机场可以根据自身发展的需要，就特别重要的领域开展专项研究，形成专项规划，对总体规划进行细化和补充。

       机编制场规划的应用示例

       （一）机场规划编制“四步法"

       根据笔者参与机场规划编制的实践经验，机场规划编制“四步法”是指前期准备、规划编制、 专家评审、成果宣贯骤。

       第一步是做好前期准备， 包括召开项目启动会,对全员进行动员；对现有资料的研究，对全体人员尤其是中高层管理人员和核心岗位人员的问卷调查，对高层一对一访谈、对现有数据的差异分析，组织战略规划类培训等。机场重视程度和参与程度，决定了规划的质量和成败。

       第二步是规划编制咨询与辅导。在编制规划的过程中，需要应用战略规划的工具和方法，召开多次沟通会的基础上形成规划稿。

       第三步是专家评审，专家评审是严把规划的质量关。一个好的规划也是根据评审专家的建议上修改完善而成。

       第四步是成果宣贯，这一步也非常重要。规划不能挂在墙上，锁在柜子里，要充分宣贯到全员，并分解到全员，统一愿景，统一目标，凝聚共识，统一行动。

       （二）机场规划编制“三个导向”

       编制机场“十四五”规划时，应成立规划编制工作组和研究团队，把握目标导向、需求导向和问题导向，并列出三个清单。目标清单用于明确机场“十四五”规划的目标是什么？需求清单用来明确行业、省市政府和机场公司“十四五” 期间对企业的需求是什么？要利用调研、访谈、研讨等多种形式，充分了解并把握需求之间的平 衡；问题清单用来明确机场当前存在的问题和 “十四五”主要解决的问题是什么？把问题导向、 需求导向和目标导向以“三个清单”的形式列表归纳，并反复讨论和定稿，据此作为"十四五” 规划编制的主线和行动指南。

       （三） 机场规划的SWOT分析

       机场规划的第一部分和第二部分，是SWOT分析部分（详见表1 ），会综合应用到PEST分析法、标杆分析法、差异分析等工具。

       （四） 规划目标的定性和定量

       机场的发展目标，一般从定性和定量两方面来进行表述。定性部分一般从空间维度、内涵维度、市场维度、社会维度等来描述。定量部分主要指机场三大业务目标和财务目标。机场的旅客吞吐量一般采用增长率法、计量经济法、趋势推断法预测，同时考虑高铁对民航的影响。因为 “十四五”比较特殊，受到疫情的冲击严重而且不确定性大，一般从乐观、基础和保守几个维度 预测，综合考虑，最终确定机场的航空业务量。

       （五） 规划目标对应指标体系设计

       根据民航“十四五”高质量发展指标体系，机场“十四五”发展目标对应的指标为“4 + 2 + 3” 结构：“4”是新增的四型机场相关指标（见表2）,“2”是新增的运行效率和综合交通枢纽指标（见 表3） , “3”是传统的三类指标，即业务量指标、枢纽或者航线指标、经济效益指标（见表4）。

       （六）规划编制和实施的“三个原则”

       一是规划编制的精准施策原则。机场规划的第四、第五部分，一般是规划的实施举措和保障部分。机场规划的实施举措和保障措施，要坚持精准施策原则，针对实际问题，拿出切实可行的行动，提出相应的政策支持和其他保障措施。不能照搬照套。

       二是规划实施的中期评估原则。规划是动态管理的，尤其是“十四五”规划面临环境复杂。因此，在规划期的中间年有必要通过开展中期评估，对过去两年多规划实施情况进行一次全面的体检。通过中期评估，回头看，及时发现问题， 及时调整目标，更好地推进规划的实施。

       三是规划实施的全面评估原则。规划的收官之年，建议聘请外部专家对规划进行全面客观评估，是对上一个规划期的回顾和总结，也是对下一个规划期发展基础的分析，是下一个规划期的起点。这样就完成了一个规划从编制到实施，再到评估的全过程。

       规划编制是一项群策群力、集思广益的创造性工作。在百年未有之大变局、疫情肆虐的今天, 聚焦机场“十四五”，构建发展新格局，对规划理论和方法进行归纳和总结，把握好机场规划的 “变”与"不变”，“相同”与"不同”，“过去”、 “现在”和“未来”，将有助于突破传统窠臼，制定出高水平的战略和规划，从而指导机场构建形成高质量发展的新格局。（作者：王景霞  中国民航管理干部学院）

本文刊发于《民航管理》2022年第4期